La réponse de la Nouvelle-Zélande à la Russie – sanctions ou diplomatie ?

Par Geoffrey Miller*

Analyse – La visite de Nanaia Mahuta en Europe cette semaine a pris une nouvelle signification après le déploiement de troupes russes dans l’est de l’Ukraine – un développement que le président américain Joe Biden a qualifié de « début d’une invasion russe ».

Le ministre néo-zélandais des affaires étrangères venait d’arriver à Paris pour assister à un forum indo-pacifique organisé par l’UE lorsque le président russe Vladimir Poutine a annoncé qu’il reconnaîtrait officiellement l’indépendance de Donetsk et Lougansk dans la région ukrainienne du Donbass. Poutine a ensuite ordonné aux troupes de « maintien de la paix » de se rendre dans la région.

Une interview télévisée en direct avec Mahuta, réalisée juste avant le discours de Poutine mardi matin (heure de Nouvelle-Zélande), s’est concentrée uniquement sur la crise ukrainienne – une illustration de la façon dont l’escalade en Europe a éclipsé l’objectif initial de la ministre pour son voyage.

En effet, jusqu’à la crise actuelle, ni l’Ukraine, ni la Russie ne semblaient être des priorités particulièrement élevées sur l’agenda de la politique étrangère de la Nouvelle-Zélande. Le dernier rapport annuel du ministère des Affaires étrangères et du Commerce (MFAT) – présenté en octobre 2021 et comptant 163 pages – ne cite la Russie qu’à deux reprises au passage et ne fait aucune mention de l’Ukraine. Et le dernier document « Intentions stratégiques » du MFAT – essentiellement une feuille de route des priorités du ministère – ne concerne aucun des deux pays.

Cela peut sembler surprenant. Alors que les tensions sur l’Ukraine se sont accumulées ces dernières semaines, l’histoire a mis du temps à se préparer. Après tout, Moscou soutient les « républiques » séparatistes de l’est de l’Ukraine depuis 2014, lorsque la Russie a également annexé illégalement la Crimée. Et une accumulation de troupes plus petite, mais toujours importante, par la Russie à la frontière avec l’Ukraine a provoqué des tensions avec l’Occident en avril de l’année dernière – dont l’un des résultats a été le sommet de Genève entre Joe Biden et Vladimir Poutine en juin 2021.

Alors que la ministre australienne des Affaires étrangères, Marise Payne, lançait des tweets préoccupants sur la situation en Ukraine dès novembre et décembre, la première déclaration écrite significative de Nanaia Mahuta sur l’Ukraine n’est arrivée que le 26 janvier. Le premier tweet de Mahuta mentionnant l’Ukraine n’est venu que le 4 février ; le premier à mentionner la Russie était le 17 février.

Avant la crise actuelle, le dernier commentaire officiel majeur d’un ministre néo-zélandais sur les questions liées à la Russie avait été fait par Andrew Little en avril 2021. Dans cette déclaration, Little, le ministre responsable du Government Communications Security Bureau (GCSB), a appelé les « acteurs étatiques russes » pour avoir prétendument commis un incident de piratage international majeur l’année précédente.

La nouvelle escalade de la crise entre l’Ukraine et la Russie a vu Mahuta publier une avalanche de tweets et de déclarations – qui ont culminé hier avec l’appel de l’ambassadeur de Russie à Wellington dans les bureaux du MFAT pour « entendre la forte opposition de la Nouvelle-Zélande aux mesures prises par la Russie en Ces derniers jours ».

Un outil évident qui pourrait être déployé dans le cadre de la réponse de la Nouvelle-Zélande pourrait être de suivre d’autres pays occidentaux et d’imposer de lourdes sanctions à la Russie. Mais Wellington est actuellement paralysé par son absence de régime de sanctions autonome, ce qui signifie qu’il s’appuie uniquement sur les sanctions de l’ONU. Cependant, ceux-ci ne sont pas une option dans ce cas car ils seraient inévitablement opposés au veto de la Russie, membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU.

L’année dernière, les travaillistes ont bloqué un projet de loi d’un député qui aurait introduit un régime de sanctions autonome. Au lieu de cela, Mahuta ne peut actuellement proposer que des représailles de niveau inférieur contre la Russie, telles que « des interdictions de voyager, des interdictions d’exportation contrôlées et des mesures diplomatiques ».

Mahuta a déjà appliqué ce type de sanctions à des régimes voyous en Biélorussie et au Myanmar, mais les partenaires de la Nouvelle-Zélande peuvent juger ce niveau de réponse inadéquat lorsqu’il s’agit de Moscou. En effet, l’Australie a encore renforcé son régime de sanctions autonome préexistant en décembre, en adoptant une législation de style Magnitsky qui permet des sanctions basées sur un plus large éventail de violations des droits de l’homme.

D’un autre côté, l’imposition de sanctions par la Nouvelle-Zélande contre la Russie relèverait davantage de la solidarité que de leur impact réel. Alors que les sanctions imposées par l’UE, le Royaume-Uni et les États-Unis infligeront de réelles difficultés financières à Moscou, même les sanctions les plus sévères imposées par la Nouvelle-Zélande seraient toujours principalement symboliques.

La solidarité a bien sûr une valeur – en tant que petit État, la Nouvelle-Zélande s’appuie sur le multilatéralisme et sur la collaboration avec des pays partageant les mêmes idées. Wellington a également un grand intérêt à maintenir un système international dans lequel tout le monde respecte les règles. Et en ne correspondant pas aux sanctions imposées par d’autres pays occidentaux, la Nouvelle-Zélande peut même être perçue par certains comme tolérant le comportement de la Russie.

Mais le risque d’adopter une approche basée sur les sanctions est qu’elle pourrait se transformer en un exercice de case à cocher dans lequel la Nouvelle-Zélande copie et colle simplement les sanctions que ses partenaires bien plus importants de Five Eyes décident d’imposer – et ne font pas grand-chose d’autre.

On peut soutenir que la Nouvelle-Zélande pourrait ajouter le plus de valeur en transformant l’absence d’un régime de sanctions autonome en un avantage. L’incapacité de Wellington à menacer la Russie avec un gros bâton signifie que la Nouvelle-Zélande est peut-être plus susceptible d’envisager des options diplomatiques potentielles à la place.

Mahuta a certainement adopté cette approche dans son interview Newshub mardi matin. Peut-être consciente du manque de crédibilité de la Nouvelle-Zélande face à la menace de sanctions, elle s’est plutôt fortement concentrée sur la diplomatie. Dans une interview de cinq minutes, Mahuta a mentionné des variantes de « diplomatique » ou de « désescalade » pas moins de 17 fois.

Dans ce contexte, Mahuta a dit vouloir « reconnaître le leadership de la France ». Et en effet, ces dernières semaines, le président français Emmanuel Macron s’est lancé dans de nombreuses rondes de navette et de diplomatie téléphonique dans le but d’éviter la guerre.

Macron se sent maintenant quelque peu meurtri après que Poutine ait décidé de se rendre en Ukraine à peine 24 heures après que le président français pensait avoir obtenu un accord de son homologue russe pour rencontrer Joe Biden. Et dans l’état actuel des choses, la voie diplomatique semble s’essouffler : le secrétaire d’État américain Antony Blinken a annulé une rencontre prévue avec le ministre russe des Affaires étrangères Sergueï Lavrov.

Mais la guerre ne doit jamais être considérée comme inévitable ; la nécessité d’efforts diplomatiques pour désamorcer la crise est plus grande que jamais. Cela est particulièrement vrai si la communication directe entre les États-Unis et la Russie est en panne.

Fait intéressant, Mahuta a révélé la semaine dernière qu’elle-même avait demandé une rencontre avec Lavrov. Mahuta a déclaré mardi à Newshub qu’elle n’avait pas encore de nouvelles de son homologue russe, mais si elle le faisait, elle pourrait envisager d’offrir à la Nouvelle-Zélande de jouer un rôle dans les efforts de désescalade, peut-être en partenariat avec la France.

Après tout, avec l’assouplissement en mars des restrictions aux frontières liées aux coronavirus, les Néo-Zélandais pourront bientôt voyager à nouveau – y compris Jacinda Ardern, qui a déjà noué de bonnes relations de travail avec Macron dans le cadre de l’initiative « Christchurch Call ».

Malgré des perspectives sombres, la diplomatie est loin d’être morte.

* Geoffrey Miller est l’analyste international du Democracy Project et écrit sur la politique étrangère néo-zélandaise actuelle et les questions géopolitiques connexes. Il a vécu en Allemagne et au Moyen-Orient et apprend l’arabe et le russe.

– Projet Démocratie