La France et l’Italie s’unissent pour changer la politique budgétaire de l’Europe

Alors que le coronavirus est largement maîtrisé en Europe et que les économies en difficulté commencent enfin à rebondir, une bataille politique majeure se profile pour savoir à quoi devrait ressembler une Union européenne post-pandémique.

Un débat houleux est en cours au sein du bloc sur la question de savoir si les restrictions en matière de dépenses et d’endettement des États membres – suspendues en mars 2020 en raison de la crise du COVID-19 – devraient être rétablies ou considérablement assouplies à long terme. L’enjeu est une bataille pour l’âme financière de l’Europe entre les pays du nord fiscalement conservateurs comme l’Allemagne et les Pays-Bas et les pays du sud de l’Europe comme l’Espagne, la France et l’Italie qui demandent depuis longtemps plus de flexibilité dans les dépenses.

« Les enjeux sont assez importants, principalement parce que nous avons maintenant une réelle opportunité de changer les règles d’une manière que nous n’avons jamais vue auparavant », a déclaré Claus Vistesen, économiste en chef de la zone euro chez Pantheon Macroeconomics.

Alors que le coronavirus est largement maîtrisé en Europe et que les économies en difficulté commencent enfin à rebondir, une bataille politique majeure se profile pour savoir à quoi devrait ressembler une Union européenne post-pandémique.

Un débat houleux est en cours au sein du bloc sur la question de savoir si les restrictions en matière de dépenses et d’endettement des États membres – suspendues en mars 2020 en raison de la crise du COVID-19 – devraient être rétablies ou considérablement assouplies à long terme. L’enjeu est une bataille pour l’âme financière de l’Europe entre les pays du nord fiscalement conservateurs comme l’Allemagne et les Pays-Bas et les pays du sud de l’Europe comme l’Espagne, la France et l’Italie qui demandent depuis longtemps plus de flexibilité dans les dépenses.

« Les enjeux sont assez importants, principalement parce que nous avons maintenant une réelle opportunité de changer les règles d’une manière que nous n’avons jamais vue auparavant », a déclaré Claus Vistesen, économiste en chef de la zone euro chez Pantheon Macroeconomics.

Le clivage nord-sud est bien connu de la politique européenne. Cela a conduit à un profond ressentiment dans le passé, comme lorsque des mesures d’austérité douloureuses visant à l’assainissement budgétaire ont été imposées dans l’ensemble du bloc à la suite de la crise financière de 2008. Il a de nouveau fait surface au printemps dernier, lorsque l’Allemagne et les Pays-Bas ont d’abord résisté aux mesures d’urgence pour relancer les économies européennes qui ont été martelées par la pandémie et les blocages qui ont suivi.

Pendant la pandémie, alors que les gouvernements augmentaient leurs emprunts pour maintenir les travailleurs et les entreprises à flot, la dette publique a grimpé en flèche dans l’ensemble du syndicat. Au premier trimestre 2021, la dette publique moyenne de l’UE a grandi de 14 % par rapport à un an plus tôt. La dette de l’Allemagne a dépassé 70 % de son PIB, tandis que celle de la France a atteint 118 %, celle de l’Italie près de 160 % et celle de la Grèce à 200 %.

La zone euro a longtemps été fondée – du moins sur le papier – sur la volonté de maintenir en ordre les finances publiques des États membres. Le pacte de stabilité et de croissance de l’UE vise à plafonner les déficits budgétaires annuels des pays à 3 % de leur PIB et leur dette publique à 60 % de leur PIB. Les pays les plus endettés sont censés la réduire de 5 % de l’excédent chaque année.

Le problème avec cette approche de la camisole de force est, si elle est appliquée strictement, qu’elle peut limiter la flexibilité fiscale des États membres en temps de crise. Maintenant, cependant, les colombes fiscales sont dans l’ascendant.

Le commissaire européen aux affaires économiques, l’Italien Paolo Gentiloni, appelle à un assouplissement définitif des restrictions sur les dépenses publiques. Même le plus belliciste Valdis Dombrovskis de Lettonie, le commissaire européen au commerce, a reconnu plus tôt ce mois-ci que l’UE avait besoin « d’une voie de réduction de la dette qui soit réaliste pour tous les États membres », code pour une camisole de force avec beaucoup plus de marge de manœuvre. La Commission européenne devrait commencer à formuler des propositions de réforme au cours des semaines et des mois à venir.

Mais les pays dits frugaux reculent déjà. Avant la réunion des ministres des Finances de l’UE ce mois-ci, huit pays fiscalement conservateurs, dont l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède, aurait signé un document de position affirmant que « la réduction des taux d’endettement excessifs doit rester un objectif commun » et que le changement devrait se limiter à des « simplifications » ainsi qu’à une « meilleure application » des règles. L’Allemagne, traditionnellement dans le même camp mais dans une phase de flou politique à l’approche d’élections fédérales ce week-end, a siégé à ce tour et n’a pas figuré parmi les signataires.

Les faucons et les colombes ont quelque chose à montrer. Les niveaux élevés d’endettement ont été jusqu’à présent soutenables en raison des taux d’intérêt très bas. Mais les faucons mettent en garde contre les risques d’une nouvelle crise de la dette déclenchée par une hausse du coût de l’emprunt ; la hausse pourrait se produire lorsque la Banque centrale européenne ainsi que la Réserve fédérale américaine freineront l’expansion monétaire alors que les économies pourraient surchauffer et que l’inflation pourrait commencer à augmenter sérieusement. Plus tôt ce mois-ci, la Banque centrale européenne a commencé à ralentir la relance pandémique – bien qu’elle ait cherché à rassurer les marchés, elle procédera avec prudence, soulignant que la zone euro n’est « pas encore sortie du bois ».

Mais si les anciennes règles sont rétablies en 2023, comme prévu actuellement, leur application à des budgets post-pandémie gonflés entraînerait des mesures d’austérité encore plus draconiennes qu’après la crise financière de 2008, lorsqu’un resserrement budgétaire prématuré a miné la croissance pendant des années.

« A cette époque, l’Europe a déclaré la victoire trop tôt et nous en avons payé le prix », a déclaré le président de la Commission européenne. Ursula von der Leyen dans son discours sur l’état de l’Union la semaine dernière. « Nous ne répéterons pas la même erreur. »

L’issue de la bataille sur la flexibilité fiscale peut également dépendre de la dynamique politique entre certains États membres. Ceux qui appellent l’Europe à se desserrer la ceinture espèrent gagner en crédibilité grâce à la présence dans leurs rangs de Mario Draghi, un ancien président très respecté de la Banque centrale européenne qui a été nommé Premier ministre italien en février de cette année.

« Quand Mario Draghi parle au Conseil européen, même les frugaux doivent écouter », a déclaré Marc Lazar, professeur de sociologie et d’histoire politiques à l’Institut d’études politiques de Paris.

La France semble l’avoir remarqué, et Paris, partisan de longue date de la réforme des règles budgétaires qu’elle ne cesse d’enfreindre, aura potentiellement un rôle crucial au début de l’année prochaine lorsqu’il assumera la présidence tournante du Conseil européen. Un récent rapprochement diplomatique entre Paris et Rome est en partie motivé par le souhait de la France de construire un front plus fort et plus coordonné avant la confrontation imminente à Bruxelles, a déclaré Lazar.

Il y a deux ans, lorsqu’une coalition populiste dirigeait l’Italie, les relations bilatérales ont touché le fond. Un haut responsable du gouvernement italien a même rencontré des manifestants « gilets jaunes » dans la capitale française alors que le mouvement contre les inégalités économiques était à son apogée et que des rassemblements de rue souvent violents secouaient la France chaque semaine. Mais les relations se sont considérablement réchauffées depuis. Le dégel a commencé sous une nouvelle coalition de centre-gauche qui a pris le pouvoir en Italie fin 2019 et s’est accéléré sous Draghi. Les deux gouvernements travaillent actuellement sur un traité de coopération bilatérale, qui devrait être signé plus tard cette année.

Le partenariat a déjà porté ses fruits au niveau de l’UE. En 2020, les efforts conjoints de la France et de l’Italie ont surmonté les réticences de l’Allemagne et d’autres États économes et ont livré un montant de 880 $ milliards de relance pour aider à la reprise économique pendant la pandémie, la première fois que l’Union européenne a levé de grandes quantités de dette commune sur les marchés des capitaux, les économies les plus solides garantissant essentiellement les plus faibles.

La question est de savoir si la copropriété franco-italienne va continuer à changer le fonctionnement de l’UE. L’avenir politique de Draghi et du président français Emmanuel Macron est incertain. La France organisera des élections présidentielles l’année prochaine et les Italiens retourneront aux urnes en 2023 au plus tard. Beaucoup dépendra également du résultat des élections allemandes plus tard cette semaine, les sociaux-démocrates et surtout les Verts étant considérés comme plus accommodants sur les dépenses et la dette publique que le Parti conservateur. Le Parti social-démocrate est actuellement en tête dans les sondages, suivi de près par les conservateurs, mais il faudra peut-être des mois de négociations avant que les partis se mettent d’accord sur une coalition gouvernementale et des rôles ministériels clés après le vote. Mais même si les conservateurs allemands sont démis de leurs fonctions, l’Allemagne continuera probablement à être prudente quant à toute réforme majeure des règles budgétaires de l’UE. Berlin a vu l’énorme fonds de relance mis en place en 2020 comme « une réponse exceptionnelle à une situation exceptionnelle », selon à la Institut Montaigne.

Pour la France, dont l’alliance avec l’Allemagne est la pierre angulaire de sa politique étrangère et le moteur de l’Union européenne, une confrontation directe sur les règles budgétaires n’est guère bienvenue. « La relation France-Allemagne est un mariage », a déclaré Lazar. De temps en temps, « la France se souvient qu’elle a cette belle maîtresse, l’Italie. Mais son objectif est seulement d’essayer de pimenter ce qu’il considère comme la relation la plus fondamentale, celle avec l’Allemagne. »

Même avec Draghi à la barre, on ne sait pas quelle influence l’Italie peut exercer sur les négociations à venir. « Draghi est universellement respecté en Europe et au-delà », a déclaré Ferdinando Nelli Feroci, un ancien commissaire européen italien. Mais la crédibilité de l’Italie à Bruxelles dépendra en fin de compte de la façon dont elle dépensera l’énorme chèque qu’elle a reçu dans le cadre du fonds de relance. L’Italie, touchée tôt et durement par la pandémie, obtient la plus grande part du gâteau – et de l’examen minutieux. « Nous serons sur la liste de surveillance », a déclaré Nelli Feroci, qui est maintenant présidente de l’Institut des affaires internationales à Rome.

Il est peu probable que les limites du déficit ou de la dette, toutes deux inscrites dans le traité de Maastricht, peut être fondamentalement réécrit à court terme. Un objectif plus facile serait d’assouplir l’exigence de réduire l’excès de dette chaque année. Mais les pays à la recherche de flexibilité ont d’autres options. La suspension d’urgence des restrictions budgétaires crée un précédent pour l’avenir, tout comme l’idée d’emprunts centralisés pour donner aux États membres en difficulté l’accès à de l’argent moins cher, a déclaré Gregory Claeys, chercheur principal chez Bruegel, un groupe de réflexion. Une autre possibilité consiste à exclure les dépenses destinées à lutter contre le changement climatique afin qu’elles ne soient pas prises en compte dans les limites de la dette et du déficit. Tel que « pacte vert» aiderait l’Europe à atteindre ses objectifs climatiques ambitieux tout en lui permettant de poursuivre une consolidation budgétaire prudente.

« D’un point de vue politique, même parmi les pays frugaux, il y a un certain appétit » pour cela, a déclaré Claeys.

Contrairement aux années passées, grâce en partie à L’émission de dette conjointe de l’UE et l’énorme programme d’achat d’obligations de la Banque centrale européenne—il n’y a pas de nantis et de démunis clairement définis en Europe à l’heure actuelle, du moins en ce qui concerne le marché obligataire. Depuis le début de la pandémie, le « spread » entre les obligations allemandes à 10 ans (considérées comme l’étalon-or) et les obligations italiennes s’est en fait réduit. C’est un signe que les spéculateurs ne voient pas de sang dans l’eau, ce qui ouvre potentiellement la porte à des réformes.

« Dans une certaine mesure, les règles de discipline budgétaire reviendront », dit Vistesen. « Mais les nouvelles règles seront beaucoup plus souples qu’avant. »